Schärfere Sanktionierung von Unternehmen bei Gesetzesverstößen

Vor dem Hintergrund des Diesel-Skandals hat sich die Bundesregierung im Koalitionsvertrag das Ziel gesetzt, das Sanktionsrecht für Unternehmen umfassend neu zu regeln. Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) macht nun ernst und hat den lange erwarteten „Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung der Unternehmenskriminalität“ vorgelegt.

Bislang richtet sich die Sanktionierung von Unternehmen für Gesetzesverstöße nach dem Ordnungswidrigkeitenrecht (§§ 30, 130 OWiG). Strafrechtlich können nur die handelnden (natürlichen) Personen selbst belangt werden. Nach den Plänen von Justizministerin Lambrecht soll die Sanktionierung von Unternehmen künftig wesentlich verschärft und in ein eigenständiges „Verbandssanktionengesetz“ gegossen werden. Ziel der Neuregelung ist es, Verbandsstraftaten angemessen zu ahnden; zugleich sollen Compliance-Maßnahmen gefördert und Anreize für interne Untersuchungen geschaffen werden, um Straftaten aufzuklären. Der Gesetzesentwurf sieht dabei insbesondere folgende Änderungen vor:

I. Verfolgungspflicht der Staatsanwaltschaft

Bisher liegt es im Ermessen der zuständigen Behörde, ob bei Gesetzesverstößen durch Mitarbeiter eines Unternehmens auch das Unternehmen selbst verfolgt wird. Mit anderen Worten: Unternehmen können verfolgt werden, müssen dies aber nicht. Dieses sog. Opportunitätsprinzip hat dazu geführt, dass die Sanktionierung von Unternehmen nach § 30 OWiG bundesweit uneinheitlich gehandhabt wurde. Empirische Untersuchungen im Rahmen eines Forschungsprojekts der Universität zu Köln haben dabei ein deutliches Nord/Süd-Gefälle offenbart:

Im Norden Deutschlands werden deutlich weniger Bußgelder nach § 30 OWiG verhängt als in Süddeutschland. Nicht wenige Staatsanwaltschaften hatten über den Betrachtungszeitraum von fünf Jahren überhaupt keine Geldbußen gegen ein Unternehmen ausgesprochen (vgl. Kölner Entwurf eines Verbandssanktionengesetzes, 2017, S. 15 f.).

Der Gesetzesentwurf sieht aus diesem Grund eine Abkehr vom Opportunitätsprinzip hin zum sog. Legalitätsprinzip vor. Erfährt die Staatsanwaltschaft künftig von Gesetzesverstößen aus der Sphäre eines Unternehmens, hat sie nicht nur gegen die betreffenden Mitarbeiter, sondern bei entsprechendem Anfangsverdacht zwingend auch gegen das Unternehmen ein Verfahren einzuleiten.

Anknüpfungspunkt für eine Verbandssanktion soll dabei zum einen eine „Verbandsstraftat einer Leitungsperson“ sein. Zum anderen soll das Unternehmen sanktioniert werden, wenn ein Mitarbeiter des Unternehmens gegen Gesetze verstoßen hat und "Leitungspersonen des Verbands die Straftat durch angemessene Vorkehrungen zur Vermeidung von Verbandsstraftaten wie insbesondere Organisation, Auswahl, Anleitung und Aufsicht hätten verhindern oder wesentlich erschweren können.“

Dies stellt im Ergebnis keine wesentliche Änderung zur bisherigen Rechtslage dar. Praktisch wichtigste Anknüpfungstat von § 30 OWiG war auch bisher eine Verletzung der „gehörigen Aufsicht“ der Geschäftsleitung nach  § 130 OWiG, mithin eine unzureichende (Compliance-)Organisation.

II. Verschärfte Sanktionen

1. Bußgeldhöhe

Nach § 30 OWiG sind bislang Bußgelder in Höhe von maximal zehn Millionen Euro für vorsätzliche Taten bzw. fünf Millionen Euro bei Fahrlässigkeit möglich. Das Bußgeld soll zugleich den wirtschaftlichen Vorteil abschöpfen, den der Verband aus der Tat erlangt hat und kann dafür das Höchstmaß von zehn Millionen Euro auch überschreiten. So setzte sich bspw. die gegen VW im Zuge der Dieselaffäre verhängte Geldbuße von einer Milliarde Euro wegen fahrlässiger Verletzung von Aufsichtspflichten aus dem gesetzlichen Höchstmaß einer Ahndung in Höhe von fünf Millionen Euro sowie einer Abschöpfung wirtschaftlicher Vorteile in Höhe von 995 Millionen Euro zusammen.

Die Verbandsgeldsanktion soll künftig (anders als bisher die Verbandsgeldbuße nach § 30 OWiG) nicht zugleich das aus der Verbandsstraftat erlangte Vermögen abschöpfen; vielmehr soll die Abschöpfung gesondert nach den §§ 73 ff. StGB erfolgen. Gleich bleiben sollen indes die bestehenden Bußgeldhöhen von zehn Millionen Euro (Vorsatz) bzw. fünf Millionen Euro (Fahrlässigkeit). Mit einer gewichtigen Ausnahme:

Für Unternehmen mit einem durchschnittlichen Jahresumsatz von mehr als hundert Millionen Euro (bezogen auf die letzten drei Geschäftsjahre) ist eine Bußgeldobergrenze von 10 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes, bei fahrlässigen Verbandsstraftaten die Hälfte, vorgesehen. Maßgebend ist dabei, wie etwa im Kartellrecht, nicht die betreffende Gesellschaft, von der die Verstöße ausgingen, sondern der weltweite Umsatz der „wirtschaftlichen Einheit“, d.h. des Gesamtkonzerns. Die Einführung einer umsatzbezogenen Sanktionsobergrenze soll gewährleisten, dass auch gegenüber umsatzstarken Unternehmen eine ausreichend empfindliche Geldsanktion festgesetzt werden kann.

2. „Naming and Shaming“

Ist eine große Anzahl von Personen geschädigt worden, sieht der Entwurf als weitere Sanktion die öffentliche Bekanntmachung der Verurteilung vor. Der unbestimmte Rechtsbegriff „große Anzahl“ bedarf dabei einer tatbestandspezifischen Auslegung. Nach der Gesetzesbegründung muss die Verbandsstraftat „angesichts der Anzahl der Betroffenen eine Bedeutung haben, die über den Einzelfall hinaus reicht“. Wann dies der Fall bzw. nicht der Fall sein soll, bleibt offen.

Art und Umfang der Bekanntmachung bestimmt dabei das Gericht. Zu wählen ist das Medium, von dem zu erwarten ist, dass es eine gezielte Ansprache der von der Verbandsstraftat Betroffenen am besten gewährleisten kann – regelmäßig also Internet, Zeitungen und/oder Rundfunk. Nach der Entwurfsbegründung soll die Veröffentlichung das Unternehmen zwar nicht an den Pranger stellen, sondern es sollen die Verletzten über die für sie relevanten Tatsachen informiert werden, um gegebenenfalls über die Geltendmachung von Ansprüchen entscheiden zu können. Der Imageschaden für das betroffene Unternehmen dürfte dennoch immens sein. Immerhin soll eine Bekanntmachung nur bei einer notwendigen gerichtlichen Klarstellung erforderlich sein, wenn das Verfahren bereits Gegenstand umfangreicher Berichterstattung in den Medien ist.

3. Ultima ratio: Auflösung des Verbands

Als härteste Strafe für gravierende Fälle sieht der Gesetzesentwurf sogar die Auflösung des Unternehmens vor, aus dem heraus eine Straftat begangen worden ist. Die Anforderungen hierfür sind jedoch – zu Recht – hoch. Voraussetzung ist ein besonders schwerer Fall, etwa von einer Leitungsperson begangene Verbrechen, zudem dass „beharrlich“ erhebliche Verbandsstraftaten begangen wurden und weitere Verstöße künftig zu erwarten sind.

III. Compliance-Maßnahmen und interne Aufklärung als sanktionsmildernde Faktoren

1. Compliance soll sich lohnen

Bereits zum Ordnungswidrigkeitenrecht hatte der BGH im Jahr 2017 festgestellt, dass bei der Bemessung einer Geldbuße gegen ein Unternehmen zu berücksichtigen sei, ob es im Zeitpunkt der Gesetzesverstöße ein aus damaliger Sicht angemessenes und effektives Compliance-System installiert hatte. Zudem sei in die Bußgeldbemessung auch das Nachtatverhalten einzubeziehen, d.h. ob das Unternehmen im Zuge der Aufklärung der Non-Compliance zu Tage getretene Defizite der Compliance-Organisation behoben und Maßnahmen ergriffen hat, um vergleichbare Normverletzungen in Zukunft zu verhindern oder zumindest wesentlich zu erschweren.

Diese Vorgaben greift der Gesetzesentwurf im Rahmen der Sanktionszumessung ausdrücklich auf.  So sind im Vorfeld der Taten „getroffene Vorkehrungen zur Vermeidung und Aufdeckung von Verbandsstraftaten“ – mit anderen Worten: Compliance-Maßnahmen – bei der Bußgeldbemessung substantiell zu berücksichtigen.

Dabei soll es nicht von vornherein gegen die Ernsthaftigkeit des Bemühens, Straftaten zu vermeiden, sprechen, wenn es trotz eines angemessenen Compliance-Systems zu einer Verbandsstraftat gekommen ist. Auch ein Optimum an Compliance kann nicht verhindern, dass einzelne Personen Straftaten begehen. Zutreffend heißt es in diesem Zusammenhang an anderer Stelle, dass die zu treffenden Vorkehrungen insbesondere von Art, Größe und Organisation des Unternehmens, der Gefährlichkeit des Unternehmensgegenstandes, der Anzahl der Mitarbeiter, den zu beachtenden Vorschriften sowie dem Risiko ihrer Verletzung abhängen.

Der Entwurf sieht auch eine sanktionsmildernde Berücksichtigung von Compliance-Maßnahmen vor, die nach der Tat ergriffen wurden, insbesondere um im Rahmen der Aufklärung erkannte Defizite der Compliance zu beheben.

Auch an anderer Stelle spielen die Compliance-Bemühungen des Unternehmens nach dem Gesetzesentwurf eine Rolle. So kann gegen das Unternehmen auch nur eine Art „Bewährungsstrafe“ verhängt werden – verbunden mit der Weisung, konkrete Compliance-Maßnahmen zu ergreifen. Das Gericht kann dabei bestimmen, dass das Unternehmen die Umsetzung der Compliance-Maßnahmen durch Bescheinigungen sachkundiger Dritter, also etwa Rechtsanwälte, gegenüber dem Gericht nachweisen muss. Ferner kann das Verfahren auch eingestellt werden, etwa dann, wenn absehbar ist, dass dem Verband in einem Verfahren im Ausland umfangreiche Compliance-Maßnahmen auferlegt werden, die auch aus deutscher Sicht als Weisungen geeignet wären, das öffentliche Interesse an der Verfolgung zu beseitigen.

2. Rahmen und Anreize für sog. „Internal Investigations“

Das Verbandssanktionengesetz will nicht nur Sanktionen verschärfen, sondern zugleich ein Anreizsystem und einen rechtssicheren Rahmen für verbandsinterne Untersuchungen (sog. „Internal Investigations“) schaffen. Hier bestand in jüngerer Vergangenheit große Rechtsunsicherheit, die auch durch das „sog. Jones-Day“-Urteil des Bundesverfassungsgerichts nicht ausgeräumt werden konnte.

Wenn das betroffene Unternehmen nach definierten Vorgaben an der Aufklärung der im Raum stehenden Gesetzesverstöße aktiv mitwirkt und mit den Behörden umfassend kooperiert, wird eine Minderung der drohenden Sanktionen in Aussicht gestellt. Zu den Vorgaben gehört neben der Beachtung eines fairen Verfahrens unter anderem, dass die Befragungen der Mitarbeiter so durchgeführt werden, dass ihr Beweiswert im Strafverfahren nicht gemindert ist. Daneben sieht der Entwurf eine klare Trennung von interner Aufklärung und der Verteidigung des Unternehmens vor. Eine Milderung der Sanktion kommt dabei nur dann in Betracht, wenn die mit der Internal Investigation betrauten (zumeist externen Anwälte) nicht zugleich Verteidiger des Unternehmens oder der betroffenen Personen sind. Nur Unterlagen, die der Vorbereitung der Verteidigung dienen, bleiben dabei weiterhin beschlagnahmefrei. Im Übrigen müssen die Ergebnissen der internen Untersuchen offengelegt werden.

IV. Verbandssanktionenregister

Schließlich sieht der Entwurf die Einführung eines neuen Verbandssanktionenregisters vor, das vom Bundesamt für Justiz geführt wird und das ausschließlich von Gerichten, Staatsanwaltschaften und bestimmten Behörden eingesehen werden kann. Einsichtsrechte für Geschädigte oder Journalisten sind nicht vorgesehen. Registriert werden sollen rechtskräftige Entscheidungen über die Verhängung einer Verbandssanktion sowie über die Festsetzung einer Geldbuße von mehr als EUR 300 nach § 30 OWiG.

V. Ausblick

Bis der Referentenentwurf als Gesetz verabschiedet ist, wird vermutlich noch einige Zeit ins Land gehen. Unternehmen sollten das geplante Verbandssanktionengesetz dennoch zum Anlass nehmen, die eigene Compliance-Organisation auf den Prüfstand zu stellen. Allein durch die aufkommende Diskussion ist sowohl von Behördenseite als auch in der Öffentlichkeit mit einer wesentlich höheren Sensibilität für Compliance-Sachverhalte und das Thema Unternehmenssanktionen zu rechnen. Dabei genügt es nicht, eine effektive Compliance-Organisation aufzubauen; wichtig ist darüber hinaus, die getroffenen Maßnahmen so zu dokumentieren, dass sie in einem künftigen Verfahren strafmildernd berücksichtigt werden können.